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试论国内推行WTO协议的几个主要问题

   日期:2021-07-24     来源:www.aixin0318.com    作者:未知    浏览:349    评论:0    
核心提示:国内加入WTO后,推行WTO协议成为一个具备重大现实意义的问题。
国内加入WTO后,推行WTO协议成为一个具备重大现实意义的问题。国内应以并入方法将WTO协议融入国内法律体系,WTO协议在国内法律体系中的位阶应是低于宪法而与法律同等。借鉴欧共体的做法,国内应在一般情况下否认WTO协议的直接效力,但在特殊状况下应有所例外,对DSB裁决则应拒绝其直接效力。
WTO协议 融入方法 法律位阶 直接效力 DSB裁决

国内于2001年12月11日正式成为WTO的成员方后,推行WTO协议便成为了一个具备重大现实意义的问题。同时,它也应成为引起国内国际法学界高度看重的一个要紧课题。在国内推行WTO协议的过程中,WTO协议融入国内法律体系的方法、其法律位阶与WTO协议与DSB裁决的直接效力问题,尤应引起看重。

1、 WTO协议融入国内法律体系的方法
严格地说,WTO协议与成员方域内法的关系不完全等同于国际法与国内法的关系,但,因为WTO协议是国际条款,WTO法的讲解完全依据国际公法上被常见同意的条款讲解原则或惯例,因此,处置WTO协议与成员方域内法的关系,原则上适用国际法与国内法关系的通常规则。1因此,WTO协议融入国内法律体系的方法问题,实质上是国际条款融入国内法律体系的方法问题。
国际条款融入国内法律体系主要有转化(transformation)和并入(adoption)两种方法。无论是转化还是并入,都是从立法层面来讲的,即一国的立法机关采取何种方法使国际条款在国内法层面获得约束力。一项国际条款在经过缔结、加入、批准等程序之后,第一获得在国际法层面的约束力;只有经过转化或者并入,融入成员国法律体系之后,它才具备了在国内法层面的约束力。对一项国际条款来讲,无论是国际法层面的约束力,还是国内法层面的约束力,都必不可少。因此,WTO协议经国内加入、批准,对国内来讲,它已获得国际法层面的约束力;它以何种方法获得国内法层面的约束力,是转化还是并入,抑或其他方法?这一问题迫切需要一个明确的答案。
在回答WTO协议采取何种方法融入国内法律体系之前,需先考察一下国际条款融入国内法律体系的一般方法。国内宪法并没明确规定国际法与国内法的关系,因此,学者们是从现行立法、司法讲解、司法实践中为国际条款融入国内法律体系的方法探寻佐证的。很多国际法学者觉得,中国的现行立法、司法讲解、司法实践等已表明,国际条款融入国内法律体系一般采取的是并入的方法。2对于WTO协议来讲,在其融入国内法律体系的方法问题上,没必要与国际条款融入国内法律体系的一般方法相左,即国内应将WTO协议并入国内的法律体系之中。第一,WTO协议作为一揽子协议,是一个庞大的体系,将其一一转化为国内法,是一项浩大的立法工程,是不现实的,事实上,没一个WTO成员方将WTO协议一一转化为国内法。第二,国内在加入WTO之前,已经依据WTO协议的有关规定,对国内法律作了不少修改与健全,3再将WTO协议一一转化为国内法实属不必。最后,并入只不过在立法层面对WTO协议国内效力的承认,即WTO协议通过并入的方法获得国内国内法层面的约束力,成为国内法律体系的一部分,并入不肯定致使法院直接适用WTO协议。
在确立了以并入方法将WTO协议融入国内法律体系之后,应该注意区别并入与法院直接适用WTO协议有什么区别。并入只不过法院直接适用WTO协议的必要条件,而非充分条件,并入不肯定致使法院直接适用WTO协议。若法院要直接适用WTO协议,则WTO协议还需要具备可适用性与直接效力。因为WTO协议通常地不为个人创设权利与义务,因此其一般不具备可适用性与直接效力。况且,是不是赋予WTO协议直接效力,属一国的主权事情,只须国内不赋予其直接效力,法院便不可能直接适用WTO协议。诚然,假如WTO协议不以并入方法融入国内法律体系,则法院不可能直接适用WTO协议。但法院不可以直接适用WTO协议,并不可以反过来判断出WTO协议不可以被并入国内法律体系。由于法院不可以直接适用WTO协议,并非由于WTO协议不可以被并入国内法律体系,而是由于其缺少可适用性与直接效力。不可以由于WTO协议缺少可适用性与直接效力,致使法院不可以直接适用WTO协议,而判断出WTO协议不可以以并入方法融入国内法律体系。那是一种倒果为因的逻辑。对并入与法院直接适用做出这种严格不同是必要的。由于WTO协议以并入方法融入国内法律体系,其要紧意义在于国内的立法机关、行政机关在立法或拟定行政手段时,要自觉地遵守WTO协议,好似其遵守国内宪法、法律一样。
除此之外,还需要区别“条款的融入方法”与“条款项下的义务”这对定义。条款的融入方法是指条款的缔约方或参加方以何种方法(转化或并入)将条款融入国内法律体系。条款项下的义务是指条款的缔约方或参加方依据该国际条款所承担的国际义务。有学者觉得,国内不负有将WTO协议并入国内法的义务,理由是无论是依据国际条款法的通常规则,还是依据《马拉喀什打造世界贸易组织协定》规定,作为WTO成员方,国内的义务仅为“保证其法律、法规和行政程序与所附各协议对其规定的义务相一致”。据此,其觉得国内不应将WTO协议并入国内法。4这事实上是混淆了“条款的融入方法”与“条款项下的义务”这对定义。由于将WTO协议并入国内法律体系并不是条款项下的义务,它只不过WTO协议融入国内法律体系的一种方法;不可以由于国内在WTO协议项下的义务为“保证其法律、法规和行政程序与所附各协议对其规定的义务相一致”而否定并入这种融入方法。

2、 WTO协议在国内法律体系中的位阶
讨论WTO协议在国内法律体系中的位阶问题,是以WTO协议以并入方法融入国内法律体系为首要条件的。假如WTO协议并未并入国内法律体系,即WTO协议与国内国内法分属两个不一样的法律体系,在这样的情况下,是无所谓位阶问题的。由于只有在同一法律体系之中,讨论位阶问题才具备现实意义。同时,在采取并入方法将WTO协议融入国内法律体系之后,WTO协议的位阶问题是一个值得引起看重和没办法回避的问题。
国内的宪法和立法法都未对国际条款在国内法律体系中的位阶问题做出明确的规定,这无疑是国内立法中的重大疏漏,但这并没有妨碍大家对WTO协议的位阶问题的探讨。一般对条款的位阶问题是通过对条款的缔结、批准程序与国内全国人大及其常委会的立法程序相类比而得出结论的。通常觉得,需经全国人大常委会审议批准的条款和要紧协定在国内法律体系中的地位应该低于宪法、而与法律同等;而国务院缔结的、不需经全国人大常委会审议批准的条款和协定在国内法律体系中的地位与国务院拟定的行政法规同等。5从国内加入、批准WTO协议的程序来看,WTO协议应当是需经全国人大常委会审议批准的条款和要紧协定的范畴;从国内加入WTO的长远影响来看,WTO协议在现实意义上也当之无愧地应享有此类条款和要紧协定的地位。因为此类条款和要紧协定在国内法律体系中的位阶是低于宪法而与法律同等,因此,WTO协议在国内法律体系中的位阶应是低于宪法而与法律同等。
在确定了WTO协议在国内法律体系中的位阶之后,势必会面临如下问题:当WTO协议与国内国内法律相抵触时,何者具备优先效力?在回答这一问题之前,需要明确的是所谓“抵触”只能发生在同等级的法律之间。6也就是说,当行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等与在位阶上与法律同等的WTO协议不相一致时,因为前者的位阶低于后者,这里的“不相一致”并不是此处所讲的“抵触”,因此,在这样的情况下,根本没有何者具备优先效力的问题。只不过因为行政法规等的位阶低于WTO协议,当两者不相一致时,前者才需要被修改或废除。事实上,这也正是国内所承担的WTO协议项下的义务。明确这一点后,回答居于同一位阶的法律与WTO协议相抵触时,何者具备优先效力才有意义。《马拉喀什打造世界贸易组织协定》第16条第4款规定:“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”7《维也纳条款法公约》第26条规定:“凡有效之条款对其各当事国有拘束力,需要由各该国善意履行。”第27条规定:“一当事国不能援引其国内法规定为理由而不履行条款。……”8由此可以觉得,在WTO协议与同其处于同一位阶的法律相抵触时,WTO协议具备优先效力。事实上,WTO争端解决机制运行的实践表明,被WTO各成员无保留地承认,即通过签署“一揽子协议”和加入WTO予以明示承认的WTO协议,具备优先于成员域内法的效力。9

3、 WTO协议的直接效力问题
WTO协议的直接效力问题,是指个人能否在国内法院中援引WTO协议倡导其权利。是不是赋予WTO协议直接效力,是一国的主权事情。通过对欧共体就这一问题的做法的研究,可能对国内会有所启示。无论做出何种选择,都要保证既不违反WTO协议项下的义务,又能非常不错地维护国内的主权。
从大体上看,欧共体是不是认WTO协议的直接效力的。这从欧共体法院在涉及GATT/WTO协议直接效力的有关判例中不难发现。比如在1972年国际水果公司案中,欧共体法院经过对GATT1947的精神、结构和措词的考察,及对保障手段、协商程序、争端解决程序三个条约的集中讨论,以GATT1947存在“结构性弱点”为由,不承认GATT1947在欧共体的直接效力。10WTO协议与GATT1947相比,有了非常大的健全,特别是打造了有效的争端解决机制。但,在1999年葡萄牙诉理事会案中,欧共体法院觉得:尽管与GATT1947相比,WTO协议有了非常大变化,但WTO仍以谈判功能为特点。特别是《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第22条规定,当不可以立即采取实行手段时,当事方可以选择达成补偿协议。因此,不可以以欧共体内部法律与WTO协议不符为由倡导前者无效。不然,将剥夺WTO成员的立法和执法机构依据DSU第22条的规定通过谈判解决有关分歧的权利。同时,欧共体的一些要紧贸易伙伴也否定WTO协议的直接效力,欧共体基于“互惠”原则应采取同样立场。11但,在特殊状况下,欧共体法院承认GATT/WTO协议具备直接效力。比如在1989年Fepol案中,欧共体法院觉得,假如争议中的欧共体法令明确提及(refers expressly)GATT的具体条约,欧共体法院可以从GATT规则的角度来审查欧共体法令的合法性。在1991年Nakajima案中,欧共体法院觉得假如争议中的欧共体法令旨在推行(intended to implement)GATT框架内的特概念务,欧共体法院可以从GATT规则的角度来审查欧共体法令的合法性。这两个例外在1999年葡萄牙诉理事会案中都得到了确认。12当然,也有学者觉得Nakajima案中形成的原则会使欧共体法院依据欧共体在WTO法下所承担的义务来审查欧共体法的合法性变得很不简单。13
欧共体法院否认WTO协议直接效力的案例,几乎均是涉及某一欧共体机构没履行欧共体依据GATT/WTO协议所承担的义务,从而损害欧共体某一成员国及其公民与法人的利益的状况。在例外的承认WTO协议直接效力的案例中,则是某一欧共体机构没行使欧共体依据GATT/WTO协议所享有些权利,从而损害欧共体成员国及其公民与法人的利益。14欧共体在对待WTO协议直接效力问题上的做法,引起了不少学者的批评。15但,从现实的角度考虑,欧共体法院的这种立场是有其合理性的。这事实上是个人(欧共体成员国)与欧共体之间的利益平衡问题。假如一概不承认WTO协议的直接效力,则不利于保护个人(欧共体成员国)的利益;但假如一概承认WTO协议的直接效力,又会不利于欧共体本身的利益。怎么样在个人(欧共体成员国)与欧共体之间达成利益平衡,不止是法律问题,更是一个现实的政治问题。在欧共体没履行GATT/WTO协议项下的义务从而对个人(欧共体成员国)利益导致损害的状况下,若需要欧共体履行其义务(譬如撤销某项法令),一方面会对整个欧共体法律体系导致某种程度的冲击,另一方面也不利于欧共体整体利益的维护。因此,现实的做法是拒绝该种状况下WTO协议的直接效力。在欧共体没行使GATT/WTO协议项下权利从而对个人(欧共体成员国)利益导致损害的状况下,赋予WTO协议直接效力,既能维护个人(欧共体成员国)的利益,又能促进欧共体本身积极行使其权利,维护欧共体的整体利益。因此,在该种状况下,承认WTO协议的直接效力,不止是适当的,甚至是最好选择。
基于上述剖析,笔者觉得,同欧共体的做法相类似,国内应通常地否认WTO协议的直接效力,但在特殊状况下应承认WTO协议的直接效力。与欧共体不一样的是,国内不应将例外承认WTO协议直接效力的状况规定为:法律、法规明确提及WTO协议具体条约或者旨在推行WTO协议中的义务。由于是不是明确提及WTO 协议具体条约对国内法律、法规来讲,好像并没多少实质意义,况且达到何种程度算明确提及并没科学的规范,主观性太大。至于是不是旨在推行WTO协议中的义务,则更难以界定,况且并不是旨在推行WTO协议中的义务的法律、法规更大概违反WTO协议,以此为标准来决定是不是承认WTO协议的直接效力欠缺合理性。笔者觉得,以国内政府未履行WTO协议中的义务或未行使WTO协议中的权利为分类标准,决定是不是赋予WTO协议直接效力可能做合适。即若个人以国内某项法律、法规与WTO协议不符,国内未履行WTO协议项下的义务,从而致使其利益受损为由诉至法院,则法院应拒绝WTO协议的直接效力。但在特殊状况下,国内法院应当承认WTO协议的直接效力。即假如国内政府未行使WTO协议项下享有些权利从而对个人利益导致损害的状况下,假如该个人援引WTO协议,需要法院对政府的不作为进行司法审查,则法院应承认WTO协议的直接效力,支持该个人的权利倡导。由于在这样的情况下,不但个人的利益遭到损害,且因为政府的该项不作为,会使国内本来基于WTO协议应当享遭到的利益未享遭到或未能充推荐受,从而导致国内整体利益的损害。承认WTO协议在该特殊状况下的直接效力,一则可使个人利益免受损害,二则可以防止政府殆于行使权利。因此,在特殊状况下赋予WTO协议直接效力实属必要。

4、 DSB裁决的直接效力问题
WTO争端解决机构(DSB)裁决的直接效力问题,即个人能否援引DSB裁决(包括专家组报告和上诉机构报告)倡导其权利,是WTO协议直接效力问题的势必延伸。国内在整体上不应当承认WTO协议在国内的直接效力,但在特殊状况下应当承认其直接效力。在承认WTO协议直接效力的特殊状况下,个人通过援引WTO协议使其受损利益得到弥补,且一般是由于政府不履行WTO协议项下的权利所致,通常不会引起WTO成员方间的争端,因此,这样的情况通常没有DSB裁决的直接效力问题。但在否认WTO协议直接效力的绝大部分状况下,大概DSB已作出裁决,裁定国内的某项法律、法规、行政程序违反WTO协议。个人能否援引DSB的该项裁决,倡导其权利呢?这就涉及到DSB裁决的直接效力问题。虽然迄今为止,DSB还未作出以国内为当事方的裁决,个人援引DSB裁决在法院起诉也就无从谈起,但,这主如果由于国内加入WTO的时间还非常短,伴随时间的推移,DSB裁决的直接效力问题早晚会暴露出来。因此,这一问题具备肯定的前瞻性,应当引起国际法学界的看重。
从欧共体的实践来看,它通常否认DSB裁决的直接效力,也即个人不可以以DSB裁决为依据在法院倡导其权利。如在Chemnitz一案中,欧洲初审法院回避了WTO上诉机构报告是不是具备直接效力的问题,同时又指出个人要援引WTO上诉机构报告,需要证明该报告对欧共体施加了无条件的、足够了解和精确的义务。16又如在Atlanta一案当中,欧共体法院法律顾问Mischo在向法院提交的一份法律建议中,指出欧共体个人不可以援用WTO上诉机构报告来倡导权利。他觉得,基于一项国际协定打造的(司法)机构的决定在欧共体法中的地位,决定于该国际协定在欧共体法律体系中的地位和效力。同时,上诉机构的裁决并没向其立法被发现违反WTO法的成员方施加任何立即修改其立法的义务。依据DSU第21条第3款,WTO成员有“合理期间”来实行上诉机构裁定并使其立法与WTO法相符。而且,DSU第22条给予了WTO成员在合理期间届满后仍保持适用其国内立法的可能性,假如争端当事方就适合的补偿已达成共识。因此,他觉得个人不可以依据上诉机构报告倡导赔偿的权利。17
欧共体否认DSB裁决直接效力的实践,对国内应该有所启示。DSB裁决作为适用WTO协议的产物,其是不是有直接效力归根到底还在于WTO协议是不是有直接效力。因此,DSB裁决的直接效力问题看上去与国内推行WTO协议不属同一主题,但本质上,它仍是推行WTO协议的一个要紧问题。正如Mischo在Atlanta一案中所指出的,基于一项国际协定打造的(司法)机构的决定在欧共体法中的地位,决定于该国际协定在欧共体法律体系中的地位和效力;同理,DSB裁决在国内国内法中的地位,决定于WTO协议在国内法律体系中的地位和效力。因为WTO协议在一般情况下不应在国内具备直接效力,因此,DSB裁决一般不应在国内具备直接效力。在例外的WTO协议具备直接效力的状况下(仅限于国内政府不可以使WTO协议项下的权利,从而致使个人利益受损),因为国内并未违反WTO协议,通常不会引起争端解决程序,反而不会产生DSB裁决的直接效力问题。基于此,可以得出结论,DSB裁决不应在国内具备直接效力。国内有学者觉得欧共体否认DSB裁决的直接效力是一种贸易保护主义的立场,不论从履行国际义务的角度出发,还是从欧共体所强调的“互惠”的角度出发,欧共体都应给予DSB裁决以“直接效力”的地位。18笔者觉得,这是一种理想主义的看法,而非现实主义的看法。诚然,若WTO的成员方都赋予WTO协议与DSB裁决直接效力,是有益于达成贸易自由化的。但,回到现实的层面,各国出于对其主权的维护,通常都否认WTO协议与DSB裁决的直接效力,这是现实的需要,不可以被容易地扣上贸易保护主义的帽子。即便从履行WTO协议义务的角度出发,根据Mischo在其法律建议中的看法,基于DSU第21条第3款及第22条的规定,也不应承认DSB裁决的直接效力。至于从所谓的“互惠”的角度出发,因为到今天还没一个WTO成员方承认DSB裁决的直接效力,得出的结论应是否认DSB裁决的直接效力,而非承认其直接效力。总之,不承认DSB裁决的直接效力对欧共体来讲是现实的、适当的,对国内来讲也是这样。



1 张乃根、张家琦:《略论WTO法与中国“一国四域”法律关系》,《政治与法律》2000年第4期,第62页;张乃根:《论WTO法与域内法的关系:以WTO争端解决机制为例》,载朱晓青、黄列主编:《国际条款与国内法的关系》,世界常识出版社,2000年9月版,第116页。
2 朱晓青、黄列:《国际条款与国内法的关系评析:中国的理论与实践》,载注1朱晓青、黄列主编一书,第9—13页;饶戈平:《关于条款在中国国内法上的适用问题》,载注1朱晓青、黄列主编一书,第188—191页。
3 这种立法活动发生在国内加入WTO之前,并不是以并入方法将WTO协议融入国内法律体系,由于当时WTO协议并不是是对国内有约束力的国际条款。
4 参见车丕照教授在中国国际经济法掌握2001年会上所提交的论文:《关于国内政府履行世界贸易组织条款义务的三个问题》。
5 朱晓青、黄列:《国际条款与国内法的关系评析:中国的理论与实践》,载注1朱晓青、黄列主编一书,第7页。
6 张乃根:《看重国际法与国内法问题的研究》,《政治与法律》1999年第3期,第12页。
7 该中文译本系参考对外贸易经济合作部国际经贸关系司译:《世界贸易组织多边贸易谈判结果法律文本》,法律出版社2000年十月第1版,第14页。
8 该中文译本系参考周洪钧等编:《国际公约与惯例》(国际公法卷),法律出版社1998年1月第1版,第485页。
9 张乃根、张家琦:《略论WTO法与中国“一国四域”法律关系》,《政治与法律》2000年第4期,第62页。
10 Case 21-24/72, International Fruit Company, [1972] ECR, See Stefan Griller, “Jupcial Enforceability of WTO Law in the European Union Annotation to Case C-149/96, Portugal v. Council”, Journal of International Economic Law, Vol.3, No.3, p.443; Geert A. Zonnekeyn, “The Latest on Inprect Effect of WTO Law in the EC Legal Order The Nakajima Case Law Misjudged?”, Journal of International Economic Law, Vol.4, No.3, pp.601-602.
11 See Stefan Griller, “Jupcial Enforceability of WTO Law in the European Union Annotation to Case C-149/96, Portugal v. Council”, Journal of International Economic Law, Vol.3, No.3, pp.447-450; Axel Desmedt, “ECJ Restricts Effect of WTO Agreements in the EC Legal Order”, Journal of International Economic Law, Vol.3, No.1, pp.191-192.
12 See Stefan Griller, “Jupcial Enforceability of WTO Law in the European Union Annotation to Case C-149/96, Portugal v. Council”, Journal of International Economic Law, Vol.3, No.3, pp.441-472.
13 See Geert A. Zonnekeyn, “The Latest on Inprect Effect of WTO Law in the EC Legal Order The Nakajima Case Law Misjudged?”, Journal of International Economic Law, Vol.4, No.3, pp.597-608.
14 余敏友、陈卫东:《欧共体围绕WTO协定直接效力问题的争论及其对国内的启示(二)》,《法学评论》2001年第4期,第94页。
15 See Geert A. Zonnekeyn, “The Latest on Inprect Effect of WTO Law in the EC Legal Order The Nakajima Case Law Misjudged?”, Journal of International Economic Law, Vol.4, No.3, pp.597-608; Stefan Griller, “Jupcial Enforceability of WTO Law in the European Union Annotation to Case C-149/96, Portugal v. Council”, Journal of International Economic Law, Vol.3, No.3, pp.441-472; Naboth van den Broek,“Legal Persuasion, Political Realism, and Legitimacy: the European Court's Recent Treatment of the Effect of WTO Agreements in the EC Legal Order”, Journal of International Economic Law,Vol.4, No.2, pp.411-440.
16 Case T-254/97, Eruchthandelsgesellschaft mbH Chemnitz v. Commission.
17 Opinion of 6 May 1999 in Case C-104/97P, Atlanta AG v. Council and Commission, See Geert A. Zonnekeyn, “The Legal Status of WTO Panel Reports in the EC Legal Order, Some Reflections on the Opinion of Advocate General Mischo in the Atlanta Case”, Journal of International Economic Law, Vol.2, No.4, pp.713-722.
18 陈卫东:《从国际法角度评欧共体对WTO争端解决机制的政策与实践》,《法学评论》2000年第4期,第14页。

 
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